Nejvyšší správní soud řešil opravdu zajímavou věc – spor o to, jestli v územním plánu mají nebo nemají být zastavitelné plochy, který vzplanul mezi pořizovatelem a dotčeným orgánem ochrany přírody. V dané věci se pořizovatel územního plánu (obecní úřad) obrátil na krajský úřad s žádostí o řešení rozporů založených požadavkem pořizovatele na vytvoření zastavitelných ploch a stanoviskem orgánu ochrany přírody na vypuštění těchto ploch z návrhu.

Krajský úřad po provedeném dohodovacím řízení dle § 136 odst. 6 správního řádu formuloval výsledek řešení rozporů, podle něhož měly být navrhované plochy ponechány v dosavadním stavu jako nezastavěné území. S tím obec nesouhlasila a šla k soudu.

Krajský úřad opomenul poměřovat chráněné hodnoty a míru jejich dotčení s právem na samosprávu

Krajský soud základu žaloby vyhověl a řekl, že výsledek řešení rozporů je v části, která se týká pozemků, na nichž byly navrženy předmětné plochy, nezákonným zásahem, a přikázal krajskému úřadu obnovit stav před nezákonným zásahem tak, že výsledek řešení rozporů zruší.

Krajský soud dovodil, že obec se může tímto způsobem domáhat ochrany práva na samosprávu (zahrnujícího rozhodování o rozvoji spravovaného území), do nějž je v průběhu pořizování územního plánu zasaženo výsledkem řešení rozporů. Ten je totiž pro další průběh pořizování územního plánu závazný. Při posuzování zákonnosti zásahu do práva na samosprávu vyšel krajský soud z toho, že zájem na ochraně krajinného rázu je veřejným zájmem. Účelem ochrany krajinného rázu není jen ochrana jeho významných hodnot, nýbrž i ochrana tzv. volné krajiny.

Dále pak doplnil, že ačkoliv územní plán není a priori nástrojem k legalizaci nepovolených staveb, nelze podle krajského soudu vyloučit, aby obec promítla do územního plánu dlouhodobý stabilizovaný faktický stav území. I z tohoto pohledu bylo třeba se zabývat nezbytností ochrany krajiny a krajinného rázu, a to v konkrétních poměrech dané lokality a ve vztahu k existujícím stavbám, a odůvodnit, zda není možné kompromisní řešení odpovídající důvodům, pro které byla regulace navržena (umožnit dodatečné povolení stávajících staveb).

V této souvislosti bylo třeba poměřovat konkrétní chráněné hodnoty a míru jejich dotčení s právem žalobkyně na samosprávu, což však krajský úřad neučinil. Krajský úřad se měl zabývat ještě tím, zda by bylo z hlediska ochrany krajiny možné akceptovat v návrhu územního plánu deklarovaný záměr „legalizace“ dlouhodobého faktického stavu v území, pokud by byly regulativy vymezeny dostatečně restriktivním způsobem, aby byla do budoucna vyloučena či omezena možnost realizace nových stavebních záměrů a změn staveb.

NSS k právu na samosprávu v územním plánování

Z odůvodnění rozhodnutí o kasační stížnosti, kterou dal NSS za pravdu krajskému soudu, plyne: „Z čl. 8, čl. 100 odst. 1, čl. 101 odst. 1 a čl. 104 odst. 2 Ústavy je dovozováno, že právem územních samosprávných celků na samosprávu se rozumí ústavně zaručené právo příslušného územního společenství občanů rozhodovat na vlastní odpovědnost ve svém a současně veřejném zájmu samostatně (mimo instrukce a pokyny) v rámci decentralizovaných autonomních prostorů, jemu vymezených ústavním pořádkem a zákony, o svých záležitostech na svém území a za svá rozhodnutí nést veřejnoprávní odpovědnost. Schvalování a vydávání územního plánu se odehrává právě v samostatné působnosti obce a je konkrétním projevem práva na samosprávu…

Územní plán je společenskou dohodou o využití území lidmi, kteří v něm žijí. Rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy, kterou právě Ústava v čl. 100 odst. 1 definuje jako „územní“ společenství občanů. Ve schváleném územním plánu se projevuje zájem obce na rozvoji území, který v sobě nutně zahrnuje i sumu soukromých zájmů obyvatel obce, kupř. na zachování prostředí, v němž žijí (a tím i uchování hodnoty nemovitých věcí v jejich vlastnictví), v relaci k zalidněnosti, zastavitelnosti obce, krajinnému rázu, životnímu prostředí atd., a to vyjádřených skrze jimi volené zastupitele.

Ostatně stanovit funkční využití území a jeho rozvoj při splnění všech cílů a zásad územního plánování je součástí legitimního rozhodnutí zastupitelstva obce, které plně spadá do samostatné působnosti obce. Hájení zájmů občanů obce na různých úsecích veřejné správy náleží ke smyslu existence obcí jako základních územních samosprávných celků, které jsou územními společenstvími občanů.“

Výsledek řešení rozporů neumožňuje vydat územní plán podle představ obce

NSS pak dále řekl: „Pro posouzení otázky, zda výsledek řešení rozporů zasáhl do práva žalobkyně na samosprávu, je určující, zda brání žalobkyni vydat územní plán v podobě odpovídající její vůli. V projednávané věci je nepochybné, že tomu tak je, neboť výsledek řešení rozporů vyžaduje uvést návrh územního plánu do souladu s jeho podmínkami, tj. vypustit z něj zastavitelné plochy Z7 a Z8 a toto území ponechat součástí nezastavěného území.

 Žalobkyně přitom návrhem územního plánu sledovala jiný cíl, který jasně deklarovala v zadání územního plánu, návrhu územního plánu i podnětu k provedení dohodovacího řízení (přinejmenším odstranění překážky dodatečného povolení stávajících staveb, která spočívá v rozporu těchto staveb se stávajícím územním plánem). Výsledek řešení rozporů neumožňuje tohoto cíle dosáhnout a omezuje žalobkyni v její vůli upravit způsob využití území dle jejího uvážení…

Absence veřejného zájmu na dodatečném povolení staveb, a tedy z toho plynoucí absence veřejného zájmu na vymezení zastavitelných ploch Z7 a Z8 v novém územním plánu, neznamená, že by toto řešení prosazované žalobkyní nespadalo pod výkon práva na samosprávu. Byť toto řešení sleduje spíše soukromé zájmy vlastníků nepovolených staveb, zájem obce na rozvoji území, jenž je souhrnem rozličných soukromých zájmů vlastníků nemovitých věcí, a hájení zájmů občanů obce spadá do práva na samosprávu. Skutečnost, zda je vymezení ploch Z7 a Z8 ve veřejném zájmu, popř. jak intenzivní tento zájem je, lze zohlednit až při posuzování přiměřenosti zásahu stěžovatele do práva žalobkyně na samosprávu v rámci vážení různých zájmů.“

K povaze dohadovacího řízení a možnosti vyjednat kompromisní řešení

Důležitá je tato pasáž rozhodnutí NSS: „Účelem dohodovacího řízení je tedy projednat možnosti, které se nabízejí a mohou spočívat v úpravě návrhu územního plánu, již by bylo možné akceptovat jak z hlediska orgánu územního plánování, tak z hlediska dotčeného orgánu (zde na úseku ochrany přírody a krajiny). Z podstaty dohodovacího řízení vyplývá, že výsledná dohoda orgánu územního plánování s dotčeným orgánem může mít podobu kompromisního řešení sporného prvku v předloženém návrhu územního plánu.

Výsledkem dohodovacího řízení tedy může být modifikace návrhu územního plánu, kterou následně pořizovatel územního plánu promítne do návrhu v další fázi pořizování územního plánu (§ 51 odst. 1 stavebního zákona). Nelze proto souhlasit s tím, že se stěžovatel v dohodovacím řízení mohl vyjádřit opět pouze k předloženému návrhu územního plánu, aniž se od něj mohl odchýlit.“

Prostředkem ochrany je žaloba na ochranu před nezákonným zásahem

NSS konstatoval: „Zpochybňuje-li stěžovatel přípustnost soudní ochrany cestou žaloby na ochranu před nezákonným zásahem směřující proti výsledku řešení rozporů tím, že žalobkyně mohla ve spolupráci s pořizovatelem územního plánu změnit návrh územního plánu a promítnout do něj toto kompromisní „minimalistické“ řešení plochy Z7 a Z8, které by umožňovalo pouze dodatečné povolení stávajících staveb a bránilo umisťování staveb nových, nelze této úvaze přisvědčit.

Jak vyplývá z výše uvedeného, nabízející se kompromisní řešení bylo možné projednat v dohodovacím řízení a zaujmout k němu výslovné stanovisko. Závěr výsledku řešení rozporů vyznívá ve vztahu k plochám Z7 a Z8 zcela jednoznačně, a sice že pozemky v těchto plochách budou ponechány v dosavadním stavu, tedy jako součást nezastavěného území s funkčním využitím jako sady a pastviny.

Skutečnost, že stěžovatel v dohodovacím řízení neprojednal nabízející se kompromisní řešení, nemůže vést k tomu, že by se žalobkyně nemohla bránit proti výsledku řešení rozporů u soudu žalobou, nýbrž měla upravit návrh územního plánu (a přitom nerespektovat jednoznačně formulované nesouhlasné stanovisko nadřízeného orgánu ochrany přírody), znovu jej projednat s dotčenými orgány a doufat (bez jakékoliv záruky či alespoň příslibu ze strany dotčených orgánů), že tentokrát vydají souhlasné stanovisko. Takový systém ochrany práva na samosprávu by jen stěží bylo možné považovat za efektivní.“

Podle rozsudku NSS ze dne 14. 12. 2023, čj. 2 As 108/2023 – 32, dostupný na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice územního plánování zde.