V půlce února se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou prekluze práva správních orgánů vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně. Podle žalobce se na věc mělo aplikovat nařízení č. 2988/95, jelikož příslušná dotace byla částečně poskytnuta ze zdrojů EU. NSS tomuto závěru přisvědčil.

Odvod za porušení zásady transparentnosti při zadávání veřejné zakázky

Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 7. 8. 2020 zamítlo odvolání žalobce a potvrdilo platební výměr Úřadu Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad, kterým podle § 22 odst. 2 písm. b) rozpočtových pravidel územních rozpočtů byl žalobci vyměřen odvod ve výši přes 128 milionů Kč za porušení rozpočtové kázně u projektu s názvem „Ústecký kraj, Chomutov, Louny, Rekonstrukce úseku I/13- Podbořany- Petrohrad, silnice II/224 I. etapa)“.

Toto porušení spočívalo v nedodržení zásady transparentnosti při provádění zúžení počtu uchazečů užitím náhodného výběru losem u nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce ev. č. 60040765 vyhlášené v užším řízení s názvem shodným s názvem celého dotačního projektu. Krajský soud v Ústí nad Labem rozsudkem ze dne 10. 1. 2023, č. j. 15 Af 22/2020-110, žalobu proti napadenému rozhodnutí ministerstva zamítl.

K prekluzi práva vyměřit odvodu musejí soudy přihlédnout z přední povinnosti

Nejvyšší správní soud předně konstatoval, že byť žalobce prekluzi práva správních orgánů vyměřit odvod za porušení rozpočtové kázně namítl poprvé až v řízení o kasační stížnosti, správní soudy jsou povinny k prekluzi přihlížet z úřední povinnosti.

Tento závěr vyslovil Ústavní soud v řadě svých nálezů, např. ze dne 1. 7. 2008, sp. zn. III. ÚS 1420/07, ze dne 5. 2. 2009, sp. zn. II. ÚS 1416/07, ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS1169/07, ze dne 2. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 816/07, ze dne 30. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 1139/08, ze dne 30. 3. 2009, sp. zn. IV. ÚS 2701/08, ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 138/08, ze dne 31. 3. 2009, sp. zn. I. ÚS 815/07, ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. II. ÚS 1464/07, ze dne 23. 4. 2009, sp. zn. III. ÚS 1463/07, ze dne 6. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 1419/07, či ze dne 26. 2. 2009, sp. zn. I. ÚS 1169/07.

NSS zdůraznil, že teprve „poté, co si soud učiní závěr ohledně plynutí prekluzivní lhůty, je namístě zabývat se dalšími věcnými či procesními námitkami. Dojde-li soud k závěru, že prekluzivní lhůta uplynula, pozbývá smyslu věcné vypořádání ostatních námitek; ty totiž na závěru o uplynutí prekluzivní lhůty nemohou ničeho změnit.“

Aplikovatelnost nařízení č. 2988/95

Stěžovatel konkrétně namítl, že krajský soud měl na posuzovaný případ aplikovat nařízení č. 2988/95, jelikož mu byla příslušná dotace částečně poskytnuta ze zdrojů EU, jak ostatně plyne z textu a dodatků Smlouvy o poskytnutí dotace. Krajský soud tak měl využít eurokonformní výklad českých dotačních právních předpisů.

NSS k tomu zdůraznil, že „unijní nařízení jsou obecně za splnění všech podmínek přímo použitelnými právními předpisy, které vyvolávají právní účinky a mají aplikační přednost před vnitrostátními normami. Nařízení je podle čl. 288 druhého pododstavce Smlouvy o fungování Evropské unie přímo aplikovatelným právním předpisem, který má obecnou působnost, je závazné a přímo použitelné ve všech členských státech, a musí mu tedy ustoupit taková ustanovení vnitrostátního právního předpisu, která jsou s ním v rozporu.“

Jak uvedl SD EU v rozsudku ze dne 9. 3. 1978, ve věci C-106/77, Simmenthal, bod 14, „přímá použitelnost znamená, že pravidla práva Společenství musí působit plně a jednotným způsobem účinky ve všech členských státech od svého vstupu v platnost a po celou dobu své platnosti“. Nařízení je tak bezprostředním zdrojem práv a povinností pro všechny, kterých se týká, ať se jedná o členské státy, nebo o jednotlivce, kteří jsou účastníky právních vztahů, na které se vztahuje právo EU.“

Finanční prostředky pocházely z fondů EU

Nejvyšší správní soud tak vzhledem k uvedenému konstatoval, že „se nelze ztotožnit se závěrem žalovaného, podle něhož se unijní právní úprava uvedená v přímo použitelném nařízení použije až sekundárně, selže-li ochrana finančních zájmů EU a prostředků z veřejných rozpočtů na vnitrostátní úrovni. Není možné ani souhlasit s žalovaným, že nelze „vytrhávat jednotlivé prvky sekundárního unijního práva“ a aplikovat je na vnitrostátní právní vztahy a skutečnosti.

Jak Nejvyšší správní soud výše vysvětlil, je tomu tak s ohledem na přímou použitelnost unijních nařízení právě naopak. Proto právě s ohledem na skutečnost, že stěžovateli byla dotace poskytnuta částečně ze zdrojů EU, přičemž ochranu finančních zájmů EU upravuje přímo použitelné nařízení č. 2988/95, bylo nutno zmíněné nařízení aplikovat i na nyní posuzovaný případ. V této souvislosti je třeba odmítnout rovněž argumentaci žalovaného ohledně procesu financování evropských dotací a jednotlivých finančních toků, podle níž byla stěžovateli dotace poskytnuta z rozpočtu Regionální rady, tj. z územního rozpočtu, do něhož byl povinen odvést vyměřený odvod, nikoli přímo z rozpočtu EU.

Jak stěžovatel zdůraznil v kasační stížnosti, sama Smlouva o poskytnutí dotace výslovně ve svém textu i dodatcích odkázala na unijní právní předpisy, přičemž prostředky, které následně obdržela Regionální rada, pocházely z unijního rozpočtu, jak ostatně popsal sám žalovaný (srov. rovněž rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 3. 2022, č. j. 5 Afs 4/2021-66, či ze dne 14. 9. 2022, č. j. 7 Afs 85/2022-33).

Na uvedeném nemůže ničeho změnit ani skutečnost, že byl stěžovatel povinen odvést vyměřený odvod za porušení rozpočtové kázně do rozpočtu poskytovatele dotace, nikoli přímo do unijního rozpočtu.“

Prekluzivní lhůta podle nařízení č. 2988/95

NSS se tak dále zabýval určením počátku běhu prekluzivní lhůty a její konkrétní délkou právě podle zmíněného nařízení.  Nařízení č. 2988/95 obsahuje vlastní úpravu prekluzivních lhůt, pokud jde o získávání neoprávněně poskytnutých plateb (dotací), a to v čl. 3, který zní takto:

1. Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.

V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.

Promlčecí doba pro stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.

Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.

2. Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. Tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí nabude právní moci.

Přerušení a pozastavení se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.

3. Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.

Jak je zřejmé ze znění citovaného čl. 3 nařízení č. 2988/95, zahrnuje v sobě úpravu několika prekluzivních lhůt. Byť toto nařízení označuje lhůty jako „promlčecí“, ze znění čl. 3 citovaného nařízení, jakož i z jeho teleologického výkladu není pochyb o tom, že jde o lhůty prekluzivní. Tento výklad potvrzuje také např. stanovisko generálního advokáta Manuela Campos Sánchez-Bordony ze dne 8. 9. 2016, ve věci C-584/15, Glencore Céréales France, body 24 až 26.

Okamžikem, kdy došlo k nesrovnalosti je nejpozději uzavření smlouvy o poskytnutí dotace

NSS poukázal na to, že okamžikem, kdy došlo k nesrovnalosti, je podle judikatury SD EU „nutno v nyní projednávané věci rozumět nejpozději uzavření Smlouvy o poskytnutí dotace dne 9. 6. 2010, neboť nejpozději tímto dnem došlo k porušení právního předpisu Společenství (Evropské unie) vyplývajícího z jednání stěžovatele, v důsledku kterého mohl být poškozen souhrnný rozpočet Unie, a to porušením dotačních podmínek.

Jelikož samotné vytýkané jednání stěžovatele související se zadávacím řízení na výběr zhotovitele stavebních prací v užším řízení proběhlo předtím, než byla stěžovateli poskytnuta dotace (šlo o poskytnutí dotace ex post), nejpozději uzavřením Smlouvy o poskytnutí dotace mohlo dojít v důsledku jednání stěžovatele k porušení zásady transparentnosti, a tedy k nesrovnalosti podle čl. 1 odst. 2 nařízení č. 2988/95, která vedla k poškození rozpočtu EU (srov již citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Afs 4/2021). Nejpozději tímto dnem totiž stěžovateli vznikl nárok na poskytnutí dotace.“

Řízení o vrácení dotace mohlo být zahájeno do 4 let

NSS z výše citovaného čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95 dovodil, že správní orgány mohly zahájit řízení o vrácení poskytnuté dotace do čtyř let od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti; odvětvové předpisy mohly stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.

NSS k tomu uvádí: „Ze správního spisu vyplývá, že k zahájení řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně v posuzovaném případě došlo až přípisem ze dne 10. 3. 2015, č. j. RRSZ 5104/2015. Dále je však zřejmé, že dne 25. 4. 2014 zahájil příslušný kontrolní orgán audit operace s názvem odpovídajícím názvu posuzovaného dotačního projektu, v jehož rámci bylo zjištěno sporné pochybení stěžovatele ohledně zúžení počtu uchazečů při užití náhodného výběru losem u nadlimitní veřejné zakázky na stavební práce ev. č. 60040765 vyhlášené v užším řízení s názvem shodným s názvem celého dotačního projektu. Před uplynutím čtyřleté prekluzivní lhůty tak došlo k úkonu příslušného orgánu, který se týkal vyšetřování posuzované nesrovnalosti a v jehož důsledku bylo následně zahájeno řízení o vrácení části předmětné dotace.

Jinými slovy, zahájením zmíněného auditu byla v souladu s čl. 3 odst. 1 třetím pododstavcem nařízení č. 2988/95 přerušena čtyřletá prekluzivní lhůta pro zahájení řízení. Proto pokud správce daně zahájil řízení až přípisem ze dne 10. 3. 2015, učinil tak v souladu s čl. 3 odst. 1 zmíněného nařízení. Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že nedošlo k prekluzi práva zahájit řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně, jak namítl stěžovatel.“

Ke lhůtě pro vydání rozhodnutí

Samostatnou otázkou pak je určení počátku prekluzivní lhůty pro vydání rozhodnutí. To je podle NSS je nutné podle SD EU s ohledem na neexistenci zvláštních pravidel přímo ve čtvrtém pododstavci čl. 3 nařízení 2988/95 určit podle předchozích pododstavců (bod 65 rozsudku v již citované věci Pfeifer & Langen II).

„Lhůta pro vydání rozhodnutí o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci tak běží stejně jako lhůta pro zahájení řízení od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti. Podle judikatury SD EU zároveň platí, že s výjimkou případů, kdy bylo řízení o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci podle čl. 6 odst. 1 tohoto nařízení pozastaveno, jak výslovně uvádí čtvrtý pododstavec, nepřerušují lhůtu uvedenou ve čtvrtém pododstavci žádné úkony.

Lhůtu pro vydání rozhodnutí podle čtvrtého pododstavce čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 tak lze z hlediska vnitrostátního práva připodobnit např. ke lhůtě pro stanovení daně podle § 148 odst. 5 daňového řádu nebo ke lhůtě pro placení daně podle § 160 odst. 5 téhož zákona, jež započaly běžet již za účinnosti tohoto zákona (tj. po 1. 1. 2011). Tyto lhůty totiž představují maximální možné délky, ve kterých lze daň stanovit, resp. platit.

Po jejich uplynutí již nelze institut přerušení či stavení na tyto lhůty aplikovat [k tomu srov. zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2012, č. j. 9 Afs 72/2011-218, č. 2676/2012 Sb. NSS, přiměřeně také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2018, č. j. 3 Afs 36/2017-85 (bod 15), ze dne 28. 8. 2019, č. j. 2 Afs 138/2018-48 (body 33 až 37), ze dne 9. 8. 2021, č. j. 4 Afs 30/2021-21, či ze dne 24. 2. 2022, č. j. 9 Afs 261/2019-47 (bod 17)].“

Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů komplexní úpravu prekluze neobsahuje

Nejvyšší správní soud vzhledem k závěrům citované judikatury SD EU konstatuje, že „se neztotožnil s argumentací žalovaného, podle níž v souladu s čl. 3 odst. 3 nařízení 2988/95 mají členské státy právo stanovit prekluzivní lhůty delší, čemuž odpovídá § 22 odst. 13 rozpočtových pravidel územních rozpočtů. Pokud jde o prekluzivní lhůtu pro zahájení řízení, rozpočtová pravidla územních rozpočtů výslovně neobsahují úpravu prekluzivní lhůty pro zahájení řízení o vrácení dotace ve smyslu čl. 3 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95 ani prekluzivní lhůtu pro výkon rozhodnutí o vrácení dotace podle odst. 2 téhož ustanovení.

Pokud SD EU ve výše citované judikatuře připustil, že ačkoli mohou členské státy uplatnit delší prekluzivní lhůty než uvedené v čl. 3 odst. 1 a odst. 2 citovaného ustanovení, pak zároveň zdůraznil, že každopádně nejpozději v den, kdy uplyne lhůta rovnající se dvojnásobku této delší lhůty pro zahájení řízení, bude prekludováno právo vydat rozhodnutí o vrácení dotace, a to bez ohledu na jakékoli úkony příslušných orgánů, které by jinak tuto lhůtu přerušily. Jinak řečeno, SD EU s ohledem na princip právní jistoty trvá na maximální a nepřekročitelné hranici, od níž již nelze za nesrovnalost stíhat hospodářský subjekt, který se jí dopustil. Současně v tomto ohledu konkrétně odkazuje na dvojnásobek lhůty pro zahájení řízení o vrácení dotace.

Vzhledem k tomu, že rozpočtová pravidla územních rozpočtů v tomto ohledu neobsahují komplexní úpravu prekluzivních lhůt tak, jak je upravuje nařízení č. 2988/95, přičemž nenaplňuje ani v judikatuře SD EU akcentované pravidlo dvojnásobku prekluzivní lhůty pro zahájení řízení o vrácení dotace, bylo nutné v posuzovaném případě vycházet z prekluzivních lhůt uvedených v citovaném nařízení. Jinými slovy, Nejvyšší správní soud nesouhlasí s žalovaným, že rozpočtová pravidla územních rozpočtů obsahují vlastní komplexní a úplnou úpravu prekluzivních lhůt týkajících se řízení o odvodu za porušení rozpočtové kázně odpovídající čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95. Jedinou prekluzivní lhůtou, kterou rozpočtová pravidla územních rozpočtů definují v § 22 odst. 12, je obecně desetiletá prekluzivní lhůta pro vydání rozhodnutí.

Výslovnou úpravu prekluzivních lhůt pro zahájení řízení a výkon rozhodnutí o vrácení dotace však neobsahují, a proto ani nelze v souladu s judikaturou SD EU zejména vzhledem k absenci prekluzivní lhůty pro zahájení řízení vyhodnotit, zdali bylo splněno pravidlo maximálně jejího dvojnásobku pro vydání rozhodnutí o vrácení dotace.

SD EU ostatně v rozsudku ve věci Cruz & Companhia obecnou dvacetiletou prekluzivní lhůtu pro vydání rozhodnutí označil za nepřiměřenou. Byť je prekluzivní lhůta pro vydání rozhodnutí stanovená v § 22 odst. 13 rozpočtových pravidel územních rozpočtů o polovinu kratší než lhůta uvedená v citovaném rozsudku SD EU, Nejvyšší správní soud za základ podobnosti obou případů považuje právě absenci lhůty pro zahájení řízení, tj. komplexní úpravu prekluzivních lhůt pro vrácení dotace. V posuzovaném případě tak při posouzení prekluze práva vydat rozhodnutí o odvodu za porušení rozpočtové kázně nelze vycházet z čl. 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95, resp. § 22 odst. 13 rozpočtových pravidel územních rozpočtů, nýbrž ze lhůt definovaných v čl. 3 odst. 1 a 2 citovaného nařízení.“

Závěr

NSS věc shrnul tak, že „podle čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95 byly správní orgány povinny pravomocně rozhodnout o povinnosti vrátit poskytnutou dotaci do osmi let od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti. Jak konstatoval již výše, za okamžik, od něhož je nutno počítat prekluzivní lhůtu pro vydání pravomocného rozhodnutí, je v posuzovaném případě den, kdy byla uzavřena Smlouva o poskytnutí dotace. Nejpozději dne 9. 6. 2018 tak byly správní orgány povinny pravomocně rozhodnout o odvodu za porušení rozpočtové kázně. Rozhodnutí žalovaného však nabylo právní moci až dne 20. 8. 2020, tedy po uplynutí prekluzivní lhůty.“

Podle rozsudku ze dne 15. 2. 2024, č.j. 4 Afs 52/2023-85.

Více našich článků k problematice dotací najdete zde.