Nejvyšší správní soud řešil územní plán dalšího středočeského města a potvrdil rozsudek Krajského soudu v Praze, který část předmětného opatření obecné povahy zrušil. Soudu se nelíbilo vymezení ploch pro zemědělství, veřejnou dopravní infrastrukturu ani ploch přírodních na soukromých pozemcích namísto dřívějšího určení pozemků k zastavění (realizováno mohlo být bydlení nebo provozovny výroby a služeb). Podle soudu samospráva opět pochybila v odůvodnění, jak jinak. Je téměř nepochopitelné, proč k této stále se opakující chybě dochází.

Faktem ale zůstává, že tento konkrétní rozsudek je v naprostém rozporu s řadou jiných soudních rozhodnutí ve věcech územního plánování. Obce tak nikdy neví, jestli zrovna jejich zdůvodnění uspěje nebo přijde soudcům jako nedostatečné, i když použijí naprosto stejnou argumentaci, kterou soud za kvalitu odůvodnění naopak pochválil. Nejvyšší správní soud by si konečně mohl dát práci a přístupy přezkumu územních plánů aspoň mírně sjednotit.

Krajský soud: rozhodujeme, jak se nám zlíbí

Ve stručnosti lze říci, že krajský soud nebyl spokojen s tím, že samospráva nezdůvodnila, jaký legitimní cíl je omezením sledován a proč jej nelze dosáhnout jinak než omezením práv soukromého vlastníka. V rozhodnutí o námitkách pak neuvedla, že sledovala zájem na upřednostnění rozvoje směrem dovnitř města a nikoliv do volné krajiny. Dostatečně nezdůvodnila ani to, jaký legitimní cíl omezením vlastníka sleduje, proč tohoto cíle nelze dosáhnout i bez nutnosti omezení vlastnických práv, a zda je rozsah omezení vlastnických práv minimálně možný.

Zajímavé je, že krajskému soudu vadil i fakt, že město zdůvodnilo zrušení zastavitelnosti mj. tím, že od schválení územního plánu v roce 1996 nebyl na pozemcích realizován žádný stavební záměr. Kromě kritéria času (nezastavění po dobu více než dvou desetiletí) totiž podle soudu nebylo možné v odůvodnění rozhodnutí námitce nalézt žádné vysvětlení, proč chce odpůrce fixovat území v určité podobě. Navíc podle soudu nelze pominout, že pozemky vlastník nabyl v rámci restituce až v roce 2015. Krajský soud ještě podotkl, že z je zřejmé, že vlastník nejméně od roku 2020 činil aktivní kroky k vybudování technické infrastruktury.

Z uvedeného obrácením argumentace plyne, že od roku 2015 vlastník s pozemky nakládat mohl, ale nesnažil se po dobu více než pěti let. Ostatně – s pětiletou lhůtou počítá i stavební zákon ohledně poskytování náhrad a nikdy soudům takto krátká lhůta nevadila. Soudy také říkají, že po uplynutí plných pěti letech, kdy vlastník mohl pozemky bez překážky využívat, vlastnické právo oslabuje. Kontinuita rozhodování zkrátka správním soudům neříká vůbec nic.

V řadě jiných případů dokonce soudy řekly, že laxnost vlastníků k realizaci výstavby (tj. ponechání pozemků ladem po několik let) je jejich problémem a že je to důvod pro zrušení zastavitelnosti. To, že někdo pouze chystá zasíťování pozemků, taky obvykle soudci odbydou mávnutím ruky, a dokonce jim nevadí, když je zrušena zastavitelnost k pozemku, jehož vlastník už mává nepravomocným územním rozhodnutím. Jak pak radit klientům, ať už z řad obcí nebo investorů, když se soudní přezkum zdá být jednou velkou loterií, ve které všechno závisí na předem těžko seznatelných kritériích?

Názor NSS: vlastnictví je nade  vše?

Nejvyšší správní soud nejdříve zopakoval řadu prázdných floskulí, jak je jeho dobrým zvykem. Pak se dobral k vlastní kontrole rozsudku krajského soudu. Pak pravil: „Nejvyšší správní soud především zdůrazňuje, že odpůrce pouze poukázal na zadání a aktuální stav pozemků. Pominul jakkoli zohlednit a vypořádat, že komerční využití těchto pozemků bylo přijetím nového územního plánu významně limitováno, a to přesto, že navrhovatel ve své námitce nemožnost komerčního využití pozemků namítl. Odpůrce také nepřihlédl ke specifickým důvodům, pro které nemohl navrhovatel s pozemky po delší dobu nakládat.“

Toto konstatování je absurdní. Územní plánování se přece vždycky děje ve veřejném zájmu a jednoduše v jeho rámci dochází k zásahům do vlastnického práva, které je třeba strpět. Kdyby ani po řadě let nemělo dojít k přehodnocení řešení, byl by celý proces postavený na hlavu a samosprávy by měly naprosto svázaní ruce. I toto častokrát sám NSS ve svých rozhodnutích zdůrazňuje. Proč v tomto případě najednou NSS říká něco jiného?

K tomu, že vlastník více než pět let nebyl schopen získat potřebná pravomocná rozhodnutí podle stavebního zákona, a tudíž jeho právo do jisté míry oslabuje, NSS řekl: „Není povinností vlastníka pozemku v území určeném pro bydlení usilovat o realizaci stavebního záměru. Absence stavebního záměru tedy nemůže představovat relevantní a jediný důvod pro změnu funkčního využití území. Uvedené platí obzvláště v situaci, kdy navrhovatel byl po značnou část platnosti původního územního plánu omezen v možnosti disponovat s předmětnými pozemky z důvodu pokračujících restitučních sporů. Tuto okolnost odpůrce ve svém odůvodnění chybně pominul zohlednit.“

Absence realizace výstavby nemůže být jediným důvodem pro zrušení zastavitelnosti

Náhled na zvýšenou míru ochrany vlastníka, který reálně nemohl s majetkem nakládat, plně podporujeme. Není ale pravdou, že tento konkrétní vlastník neměl dostatek času na získání rozhodnutí. Pět let je jednoduše dost i podle stavebního zákona. Toto měl soud zohlednit. Na druhou stranu uznáváme, že soud správně obci vytkl, že absence realizace stavebního záměru nemůže být jediným důvodem pro zrušení zastavitelnosti. Je třeba pátrat zejména v „zelených důvodech“ jako je klimatická změna a její dopady, potřeba chránit zemědělský půdní fond, řešit urbanistické nedostatky obce nebo vysvětlit, proč je nedostatečná kapacita veřejné infrastruktury.

Obce, nenechávejte si důvody pro sebe

Jediné, co proto lze NSS přičíst k dobru (a na co lze obce upozornit), je toto konstatování: „Jestliže se stěžovatel v této části kasační stížnosti dovolává zásady rozvoje města „dovnitř“, tak Nejvyšší správní soud nikterak nepopírá tento cíl územního plánu, který je zřetelně vymezen také v textové části územního plánu (viz část C, bod 3).

Pro posouzení přezkoumatelnosti dané námitky navrhovatele a dotčené části územního plánu je ale zásadní, že tento důvod nebyl ve vypořádání námitek vztahujících se k nyní řešeným pozemkům vůbec zmíněn. Odpůrce námitce nevyhověl z důvodu nutnosti souladu územního plánu s reálným stavem, čemuž odpovídal poukaz odpůrce na absenci realizace jakéhokoli stavebního záměru. Rozvojem města dovnitř stěžovatel nijak neargumentoval.“

Jestli obce důvody mají, musí se už konečně naučit (hlavně jejich projektanti) je skutečně napsat do odůvodnění územního plánu (ideálně s pořádnou dávkou emocí, protože emoce jsou právě to, co u soudů vítězí, kam se na ně hrabou právní argumenty).

Když se nemění regulace v novém plánu, na práva to nemá vliv

Zajímavé je, co NSS zdůraznil ve vztahu k přebírání dosavadní regulace do nového územního plánu a k potřebě takový krok odůvodňovat: „Soud nepopírá, že změnu zařazení pozemku je potřeba odůvodnit tím důkladněji, čím zásadnější tato změna je. Pokud nedochází ke změně funkčního zařazení pozemku, je třeba klást na zdůvodnění zařazení pozemku do určité funkční plochy nižší nároky, neboť vlastník nemovitosti není dotčen změnou funkčního zařazení svého pozemku. V případě že využití pozemku zůstává stejné jako doposud, k zásahu do práv jeho vlastníka v souvislosti s přijetím územního plánu nedochází (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2019, č. j. 4 As 241/2019 – 33).“

Přesto ale obcím nedoporučujeme být při tvorbě nového plánu, který jen přebírá předchozí řešení, laxní. Ani v tomto totiž soudy nerozhodují jednotně, neboť v jiné kauze NSS děl: „NSS navíc již dříve opakovaně dospěl k závěru, že v případech, kdy obec přejímá původní územní regulaci do nově vydaného územního plánu, je třeba navrhovatelům přiznat plnou soudní ochranu. Obec totiž dosavadní regulaci novým územním plánem odstraňuje, začíná takříkajíc „s čistým stolem“ a do práv dotčených subjektů tak zasahuje v celém rozsahu nově, neboť vše je otevřeno ke změnám. Obec proto nemůže spoléhat na jakousi imunitu vůči soudnímu přezkumu jen proto, že se nově uložené omezení na právech shoduje s nějakým dřívějším…

Podle NSS je uvedený závěr třeba vztáhnout i na hledisko kvality odůvodnění rozhodnutí o námitkách v nynější věci. Za dostatečné vypořádání námitek stěžovatelů tedy nelze považovat, pokud se odpůrkyně pouze odvolala na podobu zastavěného území z roku 2007.“

 

Zpracováno podle rozsudku NSS čj. 3 As 314/2022 – 79 ze dne 31. 7. 2024, dostupné na www.nssoud.cz

Více našich článků k problematice územního plánování zde.