Mnohé obce při pořizování územního plánu přemýšlejí o tom, že by stavebníkům nařídily, aby se připojili se svými novými domy na kanalizaci. Sama o osobě tato myšlenka není špatná, aby ale obstála u soudu, je potřeba trochu víc přemýšlet o konkrétní formulaci oné podmínky v územním plánu. Jak na to, si řekneme v tomto článku, ve kterém vycházíme z aktuální judikatury.
Případ první: Mníšek pod Brdy
Středočeská samospráva se dostala k soudu s územním plánem (bez prvků regulačního plánu, což bylo důležité), který rozšířil možnost realizace staveb pro bydlení v plochách určených pro rekreaci, a to v rámci jejich podmíněně přípustného využití. Onou podmínkou výstavby rodinných domů mj. bylo připojení se na sítě elektrické energie, vodovod a splaškovou kanalizaci.
Nejvyšší správní soud k tomu řekl: „Podmíněně přípustné využití ploch nemůže územní plán stanovit zcela libovolně. Tyto podmínky musí mít návaznost na problematiku územního plánování a současně typovou problematiku spojenou s takto výjimečně připouštěným „nestandardním“ využitím plochy… nelze však říci, že by podmínky nesměly obsahovat nic, co jinak obecně spadá např. do nižší úrovně územně plánovací dokumentace.
NSS proto stejně jako krajský soud nevidí překážku, jež by znemožňovala městu za vhodné kritérium výjimečné přípustnosti realizace staveb pro rodinné bydlení v plochách určených primárně pro rekreační využití stanovit napojení staveb na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, včetně splaškové kanalizace. Individuálně je samozřejmě splnění požadavků na napojení budoucí stavby na technickou a dopravní infrastrukturu vždy předmětem zkoumání stavebního úřadu v územním řízení… To však nevylučuje, aby v zájmu rozumného fungování širšího urbanistického celku v rámci obce byla tam, kde k tomu právní úprava dává obci prostor, specifikována užší množina z možných řešení napojení na technickou a dopravní infrastrukturu, jež je pro realizaci budoucí výstavby vyžadována.“ (Podle rozsudku NSS čj. 10 As 139/2021 – 53 ze dne 8. 12. 2021)
Případ druhý: Mnichovice
Další středočeské sídlo mělo v územním plánu, opět u podmíněně přípustného využití, tuto podmínku: „Umísťování nových staveb pro bydlení je podmíněno napojením na veřejnou vodovodní a kanalizační síť.“
Krajský soud v Praze nejprve regulativ zrušil s tímto odůvodněním: „Soud neshledal důvod odchýlit se od svého dříve vyjádřeného právního názoru, a proto opakuje, že podle § 43 odst. 1 stavebního zákona stanoví územní plán podmínky pro využití ploch (typicky zastavitelných ploch). V části I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7 k vyhlášce č. 500/2006 Sb. jsou tyto podmínky blíže vymezeny tak, že kromě způsobu využití plochy mají být stanoveny podmínky prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu (např. výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití).
Z těchto ustanovení nevyplývá, že by v rámci územního plánu mělo být závazným způsobem upraveno, jak bude v ploše řešeno zásobování staveb vodou a likvidace odpadních vod. V územním plánu má být toliko vymezena koncepce veřejné infrastruktury, dále vymezeny plochy veřejné infrastruktury, popř. umožněno využití jiných ploch k realizaci této infrastruktury. Tím se ovšem toliko vytváří podmínky pro „zasíťování“ území infrastrukturou tak, aby již zastavěné území nebo zastavitelné plochy mohly tuto infrastrukturu využívat.
Z povinnosti stanovit koncepci veřejné infrastruktury a vytvořit plochy pro infrastrukturu (resp. předpoklady pro využití jiných druhů ploch pro infrastrukturu) ovšem nelze dovodit, že by bylo možné v územním plánu stanovit podmínku využití ploch spočívající v povinnosti připojit se na určitý druh veřejné infrastruktury. Je přitom zřejmé, že se nejedná ani o podmínku prostorového uspořádání, neboť požadavek na konkrétní způsob zajištění zásobování stavby vodou a likvidace odpadních vod nemá nic společného s prostorovou regulací využití plochy…Povinnost připojit se na kanalizaci může vlastníkům stavebního pozemku nebo staveb uložit pouze obecní úřad, a to v přenesené působnosti a za podmínky, že je to technicky možné [§ 3 odst. 8 zákona č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů].
Ani zákon o vodovodech a kanalizacích tak nepředpokládá, že by tuto povinnost mohla stanovit obec při výkonu samostatné působnosti v územním plánu. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, stanoví v § 5 odst. 3 jako podmínku pro povolení stavby zajištění zásobování stavby vodou a odvádění, čištění, popř. jiné zneškodňování odpadních vod, a to v souladu s tímto zákonem. Ani toto ustanovení neskýtá právní oporu pro stanovení podmínky připojení stavby na veřejný vodovod a kanalizaci v územním plánu.“ (Rozsudek KSPH čj. 55 A 84/2019 – 84 ze dne 20.11.2020.)
Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Praze zrušil a řekl: „Základem sporu je právní otázka, zda byl stěžovatel oprávněn podmíněně připustit umístění nových staveb pro bydlení v rodinných domech na plochách BR (bydlení v rekreačních oblastech) tím, že budou napojeny na vodovodní a kanalizační síť. Podle krajského soudu je tato podmínka v rozporu s § 43 odst. 3 stavebního zákona, neboť vykračuje z rámce charakteru regulativů, které lze zahrnout do územního plánu… Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že ve výše citovaném rozsudku se krajský soud pokusil odlišit od nyní projednávané věci v bodě 49 konstatováním, že územní plán stěžovatele zavedl spornou podmínku jako podmínku hlavního či přípustného způsobu využití ploch. Posuzované situace však ve skutečnosti odlišné nejsou, neboť i v případě stěžovatele se jedná o podmínku stanovenou pro podmíněně přípustné využití sporného území.“
Pak NSS logicky zopakoval: „Nejvyššímu správnímu soudu proto nezbývá než konstatovat, že krajský soud pochybil, pokud zrušil část územního plánu stěžovatele v rozsahu sporné podmínky na základě úvahy, že právní úprava stanovení této podmínky neumožňuje. Z výše uvedeného vyplývá, že stěžovatel byl ustanoveními vyhlášky č. 500/2006 Sb. oprávněn stanovit konkrétní podmínky podmíněně přípustného využití plochy BR, a proto nelze přijmout závěr o vybočení stěžovatele z mezí jeho (věcné) působnosti, potažmo o apriorní nezákonnosti napadených předpokladů, za nichž lze v ploše BR realizovat stavby k trvalému bydlení.“ (Rozsudek NSS čj. 7 As 376/2020 – 39 ze dne 31. 1. 2023)
Případ třetí: Český Jiřetín
Rovněž obec v Ústeckém kraji se pokusila řešit potíže s infrastrukturou tak, že do územního plánu vložila podmínku připojení se na kanalizaci. Využila jiný nástroj, než je podmíněně přípustné využití území – etapizaci. Ta byla nastavena tak, že u ploch zahrnutých do 2. fáze je stavět možné, když v první fázi bude realizována výstavba alespoň ze 70 % a zároveň bude zajištěno napojení zástavby v dané ploše (ve 2. etapě) na veřejný vodovod a veřejnou splaškovou komunikaci.
NSS konstatoval: „Potřeba vybudování kanalizace vyplývá z mnohých odborných vyjádření jako nutnost pro zlepšení špatné vodohospodářské situace v obci a pro případnou výstavbu. Proto pokud jednou z podmínek pro výstavbu v 2. etapě je napojení pozemku na veřejnou kanalizaci, nelze tuto podmínku hodnotit jako nepřiměřenou. Stěžovatelka v obecné rovině poukazuje na to, že se podle jejího názoru jedná o podmínku nesplnitelnou. Odpůrce naopak poukázal na možnosti financování v rámci dotačního přeshraničního programu v sousedním Sasku. Stěžovatelka svá tvrzení o nemožnosti splnění této podmínky nijak nekonkretizovala.
I kdyby však nebylo zřejmé, jakým způsobem hodlá obec získat finanční prostředky na vybudování kanalizace, podmínka jejího vybudování pro výstavbu ve 2. etapě by obstála. Jak totiž vyplývá z odůvodnění územního plánu a ze správního spisu, kvalita vody je stěžejní i z důvodu existence ochranného pásma 2. stupně přehrady Rauschenbach. Kromě toho o špatné kvalitě vody opakovaně hovoří odborné dokumenty, zmiňující, že pravděpodobnost zhoršení stavu podzemní vody se zvyšuje v souvislosti s klimatickou změnou. Stanovení podmínky vybudování centrální kanalizace a napojení pozemků na ni je proto logickým vyústěním celkové nepříliš dobré situace hospodaření s vodou v obci.“ (Podle rozsudku NSS čj. 9 As 272/2023 – 44, ze dne 18. 4. 2024)
Případ čtvrtý: Turnov
Případem, který může být pro některé obce, vlastníky nebo advokáty mírně matoucí, je nepochybně Změna č. 2 Územního plánu Turnova. Ta spočívala v tom, že z původního textu: „Výstavba v ploše je podmíněna napojením na kanalizaci – do doby vybudování jednotné kanalizace umožnit dočasné jímky za podmínky splnění povinnosti bezprostředního napojení na jednotnou kanalizaci po jejím vybudování.“, zbyla v územním plánu jen věta: „Výstavba v ploše je podmíněna napojením na kanalizaci.“
Jak plyne i z rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, ve sporné ploše nebyla kanalizace vůbec vybudována, čehož si byl vědom i nespokojený vlastník, jenž změnu napadl. V rozsudku se kupř. píše: „Takové odůvodnění je podle navrhovatele nesmírně vágní a v žádném případě neobsahuje podložené věcné argumenty pro faktické znemožnění výstavby na pozemcích (v jinak zastavitelné a částečně již v souladu s věcnou regulací zastavěné ploše) po nejasnou a neomezenou dobu (přinejmenším však mnoha let) než (snad) dojde k vybudování kanalizace…
Navrhovatel je přesvědčen, že územně plánovací regulativ podmiňující další výstavbu zbudováním kanalizace – tedy podmínkou, jejíž splnění závisí ve skutečnosti jen a pouze na samotném odpůrci – je nezákonný a neoprávněně zasahuje do ústavně garantovaného vlastnického práva navrhovatele… Z pohledu základních principů, cílů a úkolů územního plánování městu nemůže být v rámci územního plánu podobným způsobem (odvozeným toliko od budoucího rozhodnutí obce, zda, kdy a kde bude prodlužován kanalizační řad) dána de facto absolutní moc (až libovůle) nad tím, kdy bude které území možno zastavět.“ (Rozsudek KSHK čj. 30 A 56/2023 – 210, ze dne 28. 8. 2023)
Z uvedeného tedy plyne, že v ploše nebyla územním plánem stanovena povinnost připojit se na existující kanalizaci, ale naopak se jednalo o ne zrovna zdařile formulovanou etapizaci výstavby, kdy byla umožněna výstavba rodinných domů až tehdy, kdy bude existovat v dané lokalitě kanalizace, na kterou se bude moci stavebník napojit. Tomu odpovídá i text v Územním plánu Turnova v kapitole věnované etapizaci: „ÚP Turnov stanovuje pořadí změn využití území formou etapizace ve specifických podmínkách využití vyjmenovaných ploch. Tyto podmínky jsou specifikovány v kapitole F. 2.“ Právě v kapitole F. 2. je sporný požadavek týkající se kanalizace uveden.
Jiný výklad nedává ve světle výše uvedených rozsudků smysl, jinak by NSS šel proti své vlastní konstantní judikatuře, na kterou dokonce v rozsudku, kterým rozhodoval o kasační stížnosti uplatněné v kauze Turnov, odkazuje: „Z ustálené judikatury kasačního soudu plyne, že podmínka připojení na splaškovou kanalizaci (či jinou veřejnou infrastrukturu) stanovená územním plánem, je přípustná (např. rozsudky ze dne 8. 12. 2021, č. j. 10 As 139/2021 ‑ 53, č. 4294/2022 Sb. NSS., ze dne 31. 1. 2023, č. j. 7 As 376/2020 ‑ 39 nebo ze dne 18. 4. 2024, č. j. 9 As 272/2023 ‑ 44). Ačkoliv je zřejmé, že vybudování veřejné kanalizace v obci záleží zejména na vůli jejího zastupitelstva, nejedná se o nepřípustný požadavek, podmiňující budoucí výstavbu, který by představoval omezení ve smyslu rozsudku ze dne 27. 9. 2017, čj. 4 As 138/2017 ‑ 33.“ Krajský soud ani NSS navíc neřekly, že se odchylují od předchozí judikatury a proč.
Závěr
Z uvedeného rozboru judikatury lze podle našeho názoru dovodit čtyři pravidla:
- podmínit výstavbu připojením na kanalizaci je možné v rámci podmíněně přípustného využití ploch (nikoliv hlavní nebo přípustné využití);
- je přípustné pořídit územní plán s prvky regulačního plánu a pak může dát obec podmínku připojení na kanalizaci nebo vodovod od všech typů využití (hlavního, přípustného i podmíněně přípustného);
- je možné v územním plánu nastavit etapizaci – výstavba dejme tomu pro bydlení bude v takovém případě možná až po vybudování kanalizačního řadu.
- Formulujte pravidla v územním plánu přesně – chcete-li etapizaci, tak napište, že jde o etapizaci. Jde-li o požadavky určené pro podmíněně přípustné využití, napište to k podmíněně přípustnému využití toho kterého způsobu využití. Když bude opatření obecné povahy vypadat, jako když ho píšou pejsek s kočičkou, bude to dělat jen a jen problémy.
Ať už zvolíte jakoukoliv cestu, mějte na mysli, že je třeba zvolené řešení vždycky dobře odůvodnit, zejména tehdy, když se proti němu vlastníci brání skrze připomínky podané k územnímu plánu.
Více našich textů k územnímu plánování najdete zde.