V březnu jsme informovali o rozsudku Krajského soudu v Plzni, který dovodil, že pokud smlouvu o souhlasu se stavbou na obecním pozemku uzavře rada obce, je taková smlouva neplatná. A stejně tak je neplatná tehdy, pokud záměr smlouvu uzavřít nebyl v souladu s § 39 odst. 1 zákona o obcích předem zveřejněn. Nyní máme k dispozici aktuální stanovisko ministerstva vnitra, které výklad krajského soudu nepovažuje za obecně závazný a vymezuje se proti němu.

Co by rozsudek KS v Plzni znamenal pro smlouvy o zřízení služebnosti inženýrské sítě?

Ministerstvo nejdříve shrnuje, že „Pokud by měly být výše shrnuté závěry Krajského soudu v Plzni bez výhrad akceptovány, pak by povinnost obce zveřejnit záměr v souladu s § 39 odst. 1 zákona o obcích podléhala i smlouva o zřízení služebnosti inženýrské sítě dle § 1267 a násl. občanského zákoníku, protože zakládá oprávněnému právo zřídit na služebním (obecním) pozemku vodovodní, kanalizační, energetické nebo jiné vedení (tedy liniové stavby ve smyslu § 509 občanského zákoníku).“

Právě s ohledem na  tyto implikace jsme se za jednu menší obec na MV obrátili s žádostí o posouzení, zda je na místě závěry krajského soudu zobecnit a nadále z nich vycházet, pokud jde  o posouzení platnosti uzavřených smluv. Výsledek nás v celku překvapil.

Je totiž vhodné podotknout, že k vydání rozsudku Krajského soudu v Plzni č.j. 55 A 15/2023 – 69, který prohlásil, že usnesení rady obce Chotíkov, kterou byla schválena smlouva o souhlasu se stavbou na pozemku obce, je neplatné, došlo na základě iniciativy ministerstva vnitra, které na obec podalo žalobu. Zřejmě se  ale ministerstvo tohoto výkladu nakonec samo zaleklo a svůj právní názor p, jak je ocitován  níže, přehodnotilo.

Právní názor ministerstva:  se soudem se neztotožňujeme

Ve sdělení, které jsme obdrželi, ministerstvo uvádí: „Ministerstvo vnitra stejně jako komentářová literatura dlouhodobě zastávají opačné stanovisko (v případě, že stavebník získá oprávnění provést stavbu zřízením oprávnění z věcného břemene, nebude nutné před sjednáním takové smlouvy zveřejnit záměr – na zřízení oprávnění z věcného břemene se povinnost podle § 39 odst. 1 zákona o obcích nevztahuje), nemůžeme se proto plně ztotožnit s názorem Krajského soudu v Plzni.

V prvé řadě si dovolujeme nesouhlasit s interpretačním přístupem soudu, který se zaměřil na pojem „smluvní zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce“, přičemž ale dostatečně nezohlednil, že právo stavby je definováno v občanském zákoníku jako věcné právo. Zásadní je tak dle našeho názoru výklad a aplikace pojmu právo stavby, který musí i v oblasti veřejného práva (včetně zákonů o územních samosprávných celcích) vycházet z jejich pojetí v civilním právu.

V zájmu jednoty právního řádu a jeho předvídatelnosti, je třeba vykládat pojmy (je-li to možné) podle jejich dlouhodobě užívaného významu. Právní řád by pro zachování jistoty a dalších principů neměl vykazovat velké rozdíly v pojmosloví; pokud zákonodárce užívá týchž pojmů ve více předpisech, měl by jim také pokaždé přisuzovat týž či alespoň obdobný obsah. – srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1169/07 ze dne 26. 2. 20091. Legislativní změny civilního práva provedené „novým“ občanským zákoníkem, mezi nimi i zavedení institutu práva stavby jako nemovité věci, měly přímý dopad na pravidla nakládání s obecním majetkem obsažená v zákoně o obcích.“

Co říká důvodová zpráva?

Ministerstvo dodává: „ Výše citovaná důvodová zpráva k novele zákona o obcích, zákonu č. 106/2016 Sb., výslovně uvádí, že zavádí povinnost zveřejnit záměr pro věcné právo stavby ve smyslu § 1240 občanského zákoníku jakožto specifickou nehmotnou nemovitou věc. Máme tudíž za to, že i ve slovním spojení „smluvní zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce“ musí být interpretován pojem „právo stavby“ v souladu s občanským zákoníkem, tj. jako specifická nehmotná nemovitá věc.

Pakliže je tento právní institut jasně vymezen v civilním právu, nelze mu dávat v jiném právním předpise odlišný obsah (právo stavět, resp. oprávnění umístit stavbu na obecním pozemku). Dle našeho názoru neobstojí ani argument, že zákonodárce měl výslovně uvést, že má na mysli smlouvu o zřízení práva stavby podle § 1243 odst. 1 občanského zákoníku. Právě naopak, pokud by měl mít tento pojem v zákoně o obcích jiný obsah, musel by ho zákonodárce nově definovat.“

Smlouva o zřízení práva stavby  není konkrétní smluvní typ

MV pokračuje takto: „V dané souvislosti je možno též podotknout, že § 1243 občanského zákoníku neupravuje smlouvu o zřízení práva stavby jako konkrétní smluvní typ (jako je tomu v případě kupní smlouvy – srov. jeho § 2079 nebo pachtovní smlouvy – srov. jeho § 2332), ale stanoví, že právo stavby se nabývá smlouvu, resp. že jej lze zřídit i smlouvu – viz formulace: Právo stavby zřízené smlouvou (…) v § 1243 odst. 2 téhož zákona.

Dovedeno ad absurdum, pokud by mělo být v zákoně o obcích vždy výslovně odkazováno na příslušné ustanovení občanského zákoníku (příp. jiné normy civilního práva), aby bylo jasné, že se jedná o tentýž smluvní typ upravený v civilním právu, pak by mohly nastat problémy i při aplikaci dalších pojmů obsažených v § 39 odst. 1 zákona o obcích (např. hmotná nemovitá věc, propachtovat nebo přenechat jako výprosu). Soud nezpochybňuje, že povinnost zveřejnění dispozic specifikovaných v § 39 odst. 1 zákona o obcích se týká práva stavby jakožto věcného práva (nehmotné nemovité věci), přestože není výslovně odkazováno na § 1240 občanského zákoníku.

Nicméně v případě použití téhož pojmu v souvislosti s jeho smluvním zřízení považuje absenci odkazu na občanský zákoník za významnou a dovozuje, že se nejedná výhradně o smluvní zřízení věcného práva k tíži obecního pozemku (vznik hmotné nemovité věci), nýbrž o jakoukoliv smlouvu opravňující stavebníka provést stavbu na obecním pozemku. Dovolujeme si oponovat takovému soudnímu výkladu, který dle našeho názoru není podložen relevantní argumentací a ve svém důsledku může vést až k nedůvodným odchylkám v právní praxi. Kdyby mělo smluvní zřízení práva stavby k pozemku ve vlastnictví obce znamenat obecně smluvní oprávnění stavět na obecním pozemku, pak by se nejen obec ale i dotčený stavebník ocitli mimo § 1240 a násl. občanského zákoníku a § 184a odst. 1 stavebního zákona. Jinak řečeno věcné právo – právo stavby by nebylo samostatným soukromoprávním titulem pro uskutečnění stavby na obecním pozemku, existujícím vedle dalších věcných břemen – služebnosti a závazkových práv jako nájem, výpůjčka, závazků ze smlouvy o budoucí smlouvě nebo i plynoucích z nepojmenované smlouvy.“

Souhlas se stavbou není totéž co právo stavby

Konečně pak ministerstvo dodává: „Již zmiňovaný § 184a odst. 1 stavebního zákona (doplněný zákonem č. 225/2017 Sb. v návaznosti na úpravu věcných práv v „novém“ občanském zákoníku) přitom jasně rozlišuje oprávnění stavebníka k umístění stavby na cizím pozemku plynoucí ze služebnosti nebo z práva stavby. I z tohoto důvodu nepovažujeme za správné chápat právo stavby jako obecné právo stavět na obecním pozemku, jež by zahrnovalo i služebnost ve smyslu § 1257 a násl. občanského zákoníku.

Pokud jde o argumentaci vycházející z rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 28 Cdo 3297/2008 ze dne 8. dubna 2009, jistě platí, že důležitý je obsah konkrétní smlouvy (tedy zda určitá zamýšlená dispozice vykazuje znaky některého z právních jednání uvedených v § 39 odst. 1 zákona o obcích). S ohledem na požadavek zachovávat jednotu a předvídatelnost práva2 je však třeba podstatu smluvního vztahu posuzovat v kontextu příslušné občanskoprávní úpravy, tj. v konkrétním případě pod pojmem právo stavby rozumět věcné právo ve smyslu § 1240 a násl. občanského zákoníku, tj. respektovat jak je tento institut pro umístění stavby na cizím pozemku upraven v občanském právu.“

Závěr: rozsudky krajských soudů nejsou závazné, pokud nebyly uveřejněny ve sbírce?

Na závěr ocitujme ze stanoviska MV tento poměrně překvapivý argument: „Ačkoliv nelze předmětný rozsudek zcela opomíjet, jedná se „pouze“ o rozsudek jednoho z krajských soudů, přičemž nezřídka se stává, že Nejvyšší správní soud má na věci odlišný právní názor. K tomu je možno konstatovat, že Nejvyšší správní soud rozsudku Krajského soudu v Plzni nepřiznal judikatorní charakter jeho zveřejněním ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, tak jak i u významných rozsudků krajských soudů standardně činí.“

Byť tedy stále nelze s jistotou prohlásit, že se výklad, aplikovaný krajským soudem, v judikatuře neprosadí, pro obce a města představuje dobrou zprávu skutečnost, že Ministerstvo vnitra tento přísný výklad neprosazuje. Nutno podotknout, že předložený výklad nereflektuje právní úpravu účinnou od  1. 7. 2024,podle  které veřejnoprávní plánovací smlouva podle stavebního zákona musí být schválena zastupitelstvem. Smlouva o souhlasu se stavbou na pozemku obce tedy nesmí vykazovat veřejnoprávní  prvky,  aby postačovalo schválení radou obce (více k tomu rozlišení  vysvětlujeme zde).

Podle sdělení ministerstva vnitra ze dne 14. října 2024, č.j. MV-145891-2/ODK-2024.

Více našich textů ke smlouvám  obcí se stavebníky a investory  najdete zde.